上海自貿試驗區單一窗口功能創新研究
2019-05-06 14:48
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一、上海國際貿易“單一窗口”建設進展與問題瓶頸

(一)建設現狀

自從2014年2月21日率先全國啟動試點以來,上海國際貿易單一窗口建設經歷了1.0、2.0、3.0的三個發展階段。目前,口岸貨物與船舶通關作業實現全流程覆蓋,貿易許可方面對接了商務部自動進口許可、農業部農藥進口許可以及環保部固體廢物進口許可等。上海口岸95%的貨物申報、所有的船舶申報均通過單一窗口辦理,平臺用戶將近5000家,服務企業數量達到17萬家。與此同時,上海的實踐為“單一窗口國家標準版”的制定提供了寶貴經驗,并推廣到廣東、天津、福建等自貿試驗區,從而奠定了國內標桿的示范地位。

目前,上海國際貿易單一窗口3.0版主要包括9大功能板塊,分別是貨物申報、運輸工具、資質與許可、支付結算、快件與物品、人員旅客、政務公開、信息共享、自貿專區等。

上海國際貿易單一窗口從最初的海事、海關、檢驗檢疫、邊檢等4個參與單位,到如今的23家參與單位,由中央和地方各政府部門協同推進,跨部門合作的范圍不斷擴大。

從參與部門看,上海國際貿易單一窗口本質上是跨部門統一協同的公共服務平臺,通過這一平臺既實現了相關貿易監管部門之間的網絡化協同,也實現了政府部門與私營部門之間的內外協同。國際貿易單一窗口能夠促進進出口企業和政府部門之間、政府部門與政府部門之間國際貿易相關信息的交換,目的是更便捷地獲得許可證和授權、證書和必需的審批。單一窗口的日常運行是依靠各個參與部門協同合作來進行的。上海電子口岸平臺各申報系統的原有運營主體,仍負責系統和客戶的運維服務。同時,各單位組成聯合運維團隊,共同承擔單一窗口的運維保障工作,形成統一的運營服務規范,提供7?24小時服務響應。這種網絡化協同,優化了業務流程,推進口岸管理部門實現“三互”,節約監管資源,促進了執法流程由串聯改為并聯。

如果說單一窗口的功能覆蓋追求的是功能的廣度,但功能優化則強調的功能的深度,從某種意義上說,經過發展的初期后,功能的深度相比較廣度更加重要。上海國際貿易單一窗口功能優化工作一直在穩步的推進,但并不是維持在一個相對平衡的水準,而是呈現出深淺不一、層次不齊的特點。

目前,上海國際貿易單一窗口接受度僅限于上海市范圍內。目前上海國際貿易單一窗口所提供的部分先進功能僅僅在上海的幾家公司開展試點工作,作用范圍有限。在國內區域聯動方面,加強上海國際貿易單一窗口建設與推進長三角區域單一窗口試點相結合也僅僅處于起步階段,具體成效并不明顯。在國際合作方面,上海國際貿易單一窗口與國際對接工作仍處于談判階段,具體工作尚未開展。


(二)存在的問題

1. 上海國際貿易單一窗口的發展方向急需重新調整

我國在國際貿易單一窗口建設路徑上采取“國家 地方”雙軌并行模式,在操作層面則是“地方先行先試,國家有序推進”。這不僅給了上海國際貿易單一窗口三年多的迅猛發展空窗期,并客觀上由于承擔著先行先試的使命,從而朝著一個全功能型的單一窗口方向拓展。

2. 上海國際貿易單一窗口跨部門合作體制創新未能根本性突破

上海自貿試驗區政府管理過程的優化是建立在沒有對行政管理體制進行根本變革的基礎上實現的,這在有效避免改革阻力的同時,也使得跨部門合作體制創新始終停留在系統內技術整合和流程再造的層面,而未能獲得根本性的突破。

3. 申報數據元目錄的標準化成為上海國際貿易單一窗口功能優化的核心障礙

上海國際貿易單一窗口功能優化的核心障礙是申報數據元目錄標準化工作未能取得突破性進展,其實質是數據元目錄的部門屬性問題始終未能有效解決。根本原因在于企業申報數據項帶有部門屬性。部門屬性導致部門具有強勢性,可以在不通知單一窗口建設方的情況下單方面改變申報數據是內涵和格式,從而導致很可能發生依附于原有數據內涵與格式運行的單一窗口無法正常工作的風險。

4. 上海國際貿易單一窗口功能溢出受限于申報數據元目錄的對內不兼容與對外不協調

二、根據國際貿易“單一窗口”建設的國際視野與經驗歸納提出以下完善上海自貿試驗區“單一窗口”制度功能創新的對策建議

無論是一項制度發展本身,還是與國際主流做法以及國內其他地區經驗對標后,特別是在國家標準版快速推廣所帶來的現實壓力背景下,上海國際貿易單一窗口均急需在發展方向、跨部門合作、數據元目錄標準化以及功能溢出的商業化等四個領域盡快做出改變。首先,我們不能將上海國際貿易單一窗口簡單地理解為一項制度不斷自我完善的過程,而應站在國家戰略的高度,處理好它與國家標準版之間的關系,不爭位,更不能失位,積極主動地聚焦于口岸物流特色服務功能的發展。第二,充分利用上海自由貿易港區建設的契機,以單一管理委員會為平臺大膽推動國際貿易單一窗口跨部門合作體制的創新發展,徹底釋放出運行機制的活力。第三,探索建立無部門屬性的單一窗口數據元目錄,有效破解上海國際貿易單一窗口數據元目錄的標準化核心瓶頸。最后,以商業化運作方式為切入點,推動上海國際貿易單一窗口功能的國際與國內溢出。

(一)調整發展方向,配合國家標準版的建設推廣,積極拓展實施特色服務功能

單一窗口國家標準版與省域單一窗口兩者之間并非是一種前者融合后者的取代關系,也不是互相競爭的關系,而是分工合作的互補又互相促進的良性關系。因此,上海國際貿易單一窗口功能創新的首要問題就是處理好與國家標準版之間的關系,在積極主動配合國家標準版在上海的落地上線運行的同時,將發展方向從“全功能型”向“特色服務型”轉變。

我們建議,上海國際貿易單一窗口下一步功能覆蓋以口岸物流服務功能為重點,并在物流“點對點”全面可視化問題上盡快取得突破,既可以為國家標準版積累成熟經驗,還可以吸引越來越多的企業成為上海國際貿易單一窗口用戶,為自身未來的發展爭取更多的話語權。

(二)充分利用上海自由貿易港區建設的契機,以單一管理委員會為平臺推動國際貿易單一窗口跨部門合作體制的創新發展

從近期看,建議以法律授權和部門間協議為抓手,破解上海國際貿易單一窗口跨部門合作體制創新不足的困局。

從長期看,應充分利用上海自由貿易港區建設的契機,推動設立單一管理委員會,在此平臺上推進國際貿易單一窗口跨部門合作體制變革。

(三)探索建立無部門屬性的單一窗口數據元目錄,有效破解上海國際貿易單一窗口數據元目錄標準化的核心瓶頸

從數據元目錄去部門化屬性的經驗來看,美國模式不僅解決了數據元目錄的根本屬性問題,而且使之具有較強的延伸功能,值得借鑒和學習。

我們建議,在自由貿易港區內建立真正意義上的單一窗口,形成“自由貿易港區”版的無部門屬性的數據元目錄,為全面建成無部門屬性的數據元目錄積累可復制、可推廣的寶貴經驗。

(四)以商業化運作為切入點,推動上海國際貿易單一窗口功能的國際與國內溢出

上海國際貿易單一窗口應當避開帶有國家主權色彩的功能對接,而應以商業化運作為切入點,借助于以非政府組織等平臺之間的協作,推動上海國際貿易單一窗口功能的國際與國內溢出。

在國際溢出層面,考慮建立與亞太示范電子口岸網絡建設相互協同和相互融合的推進機制,推進與“一帶一路”沿線以及世界主要貿易伙伴國家之間的信息互換與服務共享。此外,上海還可以考慮通過單一窗口與一些跟上海的貿易量大的港口之間進行點對點的物流信息交換以促進單一窗口的跨境合作。

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