上海進一步加強事中事后監管研究
2019-05-06 14:49
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事中事后監管是“放管服”改革的重要內容,也是政府職能轉變的關鍵抓手。當前,上海加強事中事后監管已經從建立框架發展到通過機制創新、方法創新、路徑創新的全面落地實施階段,必須進一步明確發展方向,聚焦突破重點,在事中事后監管創新方面繼續走在全國前列。

一、推進現狀

1.監管體系方面:頂層設計框架逐步形成,但推動監管落地的“施工圖”仍待完善。2016年8月5日《進一步深化中國(上海)自由貿易試驗區和浦東新區事中事后監管體系建設總體方案》正式出臺,提出全面構建市場主體自律、業界自治、社會監督、政府監管“四位一體”的監管體系。隨著上海事中事后監管頂層框架設計逐步形成,事中事后監管的理念、意識日漸深入,初步實現了從“重審批”到“重監管”的重心轉移。但在具體落實中,推動監管落地的“施工圖”仍有待繼續完善。

2.監管主體方面:全鏈協同模式不斷完善,但形成完整監管閉環仍有待優化。上海以自貿區為試點,著力形成覆蓋事前、事中、事后相銜接的監管機制,率先在全國探索形成了“六個雙”的監管機制創新,強化綜合執法,增強監管合力,推動各部門間信息共享,形成了以跨部門聯動響應、綜合執法、信息互通等為主要內容的監管模式,在很大程度上解決了監管機制不健全、監管手段不完善、信息不互通等突出問題。但從推進的實際過程來看,部門與部門、政府與社會、市場之間的監管資源銜接和協同仍有縫隙,形成完整監管閉環仍有待探索。

3.監管機制方面:積極推進一級地方政府監管體制創新,但可落地、可復制、可推廣的模式仍待探索。上海圍繞“證照分離”改革,針對116項行政許可事項在浦東開展監管方式改革試驗,按照5類改革方式分別制定有針對性的事中事后監管方案。制定完善了首批22個行業、領域、市場的具體監管內容,逐項研究制定誠信管理辦法、分類監管辦法和風險監管管理辦法。但同時也應該看到,在大的監管體制日益明晰的背景下,監管運行機制的設計顯得尤為重要,特別是信用約束、共享協同、快速響應、多元參與等機制還不完善,制約了事中事后監管效應的發揮。

4.監管手段方面:監管的方式方法不斷豐富,但對新興技術的應用不足。在實踐中,上海事中事后監管手段不斷優化,積極探索運用動態監管、精準監管、分類監管、信用監管等方法,取得了一批可復制可推廣的經驗成果。但隨著簡政放權的深入推進,對政府事中事后監管能力的要求越來越高,政府部門現有監管意識、監管技術面臨難以適應未來監管對象增加、監管范圍擴大、監管情況復雜帶來的挑戰,尤其是對于大數據、云計算、物聯網、區塊鏈等新興技術的應用還不足。

5.監管設施方面:監管基礎設施初步建成,但監管平臺的功能發揮仍不充分。上海率先在全國建立以企業為主要監管對象、覆蓋市場監管部門相關職能、市區兩級分層運行的事中事后綜合監管平臺,形成了以“雙告知”、“雙隨機”為兩大基礎功能,以信息查詢、協同監管、聯合懲戒、行刑銜接、社會監督和數據分析為六大支撐功能的“2 6”功能框架。但從具體操作使用情況來看,平臺間信息共享不到位、監管數據開發不足等問題制約著平臺功能的有效發揮,線上互聯有效嵌入線下監管流程的模式仍待探索。

二、基本思路

1.強化系統集成。將目前在“四位一體、綜專結合”的事中事后監管體系框架下,點上的創新、環節上的突破、制度上的探索進行系統集成。聚焦重點行業、領域、市場,推進體制、機制、模式、路徑的整合,走通監管鏈條,形成監管閉環,推動制度定型,把監管過程顯性化、標準化、制度化。

2.體現寬嚴相濟。進一步體現“放管結合”的理念,只有管得住才能放得開,既要守住監管的安全底線,也要打開市場的發展上限,創新監管的體制機制,探索監管方式方法,把有效的監管作為城市安全運行和培育新經濟、新動能的有力保障,用更加有效的監管實現更有“含金量”的放權。

3.創新落地機制。把推動監管落地,做實各項制度作為下一步改革創新的重點。發揮“證照分離”改革試點的優勢,有效銜接“準入”和“準營”環節的事中事后監管,在行政協同機制、市場引入機制、信息共享機制、社會信用機制、技術創新機制等方面形成進一步的突破。

4.注重市場感受。把市場主體的感受作為事中事后監管的重要判斷依據,從市場主體對監管的感受度、滿意度出發,定位事中事后監管的著力方向,按照營造法制化、國際化、便利化營商環境的要求,對標國際最高標準,通過監管制度的創新,倒逼政府職能轉變。

三、舉措建議

1.完善體制,探索“首管” “首牽”主體責任制。建立事中事后監管的“首管”、“首牽”制度。一是針對新興產業和業態監管主體不明確問題,確立市場監管部門為“首管”部門,明確監管責任。二是針對跨部門監管機制不順問題,建立由主要監管部門為“首牽”部門,負責牽頭多部門聯動,形成常態的監管協同機制。

2.完善機制,探索以“六個雙”為核心的監管閉環模式。聚焦“雙告知、雙反饋、雙跟蹤”許可辦理和“雙隨機、雙評估、雙公示”監管協同的全鏈條打通,通過充分運用大數據、“互聯網 ”等方式,建立和完善以信息共享為基礎、以信息公示為手段、以信用約束為核心的現代化監管制度,構筑覆蓋市場主體全生命周期的監管閉環。一是事前審批階段拓展“雙告知”、“雙反饋”覆蓋范圍。二是事中監管階段強化“雙跟蹤”、“雙隨機”監管。三是事后監管階段探索“雙公示”、“雙評估”工作機制。

3.信息共享,加大綜合監管平臺應用場景開發提升監管協同。 整合監管信息、優化監管流程、提高監管效能。深化綜合監管平臺的功能定位,整合綜合監管平臺與其他信息化平臺的功能與數據,適時引入社會第三方機構參與綜合監管平臺的相關應用場景建設,完善綜合監管平臺應用制度保障。一是進一步完善綜合監管平臺功能。二是加快綜合監管平臺相關應用場景開發。

4.系統集成,針對特定行業、領域、市場開展監管機制的模塊化創新。監管要落地必須強化專業監管,將監管的方式方法、體制機制運用于具體的經濟行業、領域、市場當中,進行系統集成,形成全鏈條、全生命周期的監管閉環。一是制定監管清單,明確各行業、領域、市場的監管重點內容。二是在重點行業領域中探索創新事中事后監管方式。三是圍繞具體監管事項進行應用場景開發,形成模塊化制度安排和機制設計。

5.多元參與,積極培育和鼓勵市場和社會力量參與監管。探索構建以監管主體多元化為核心的綜合監管體制,通過企業、政府、社會的多方參與打造橫向到邊、縱向到底的、覆蓋全活動周期的事中事后監管網絡。一是積極發揮社會力量在事中事后監管中的重要作用。二是推動社會監督,建立健全社會性約束和懲戒機制。

6.創新手段,引入第三方信用機構形成社會誠信鏈條。創新信用監管模式,構筑權責明確、公平公正、透明高效、法制保障的信用監管體系。通過強化信用手段達到對市場主體的約束作用,促使市場實現自我約束、自我凈化。一是推動監管部門與第三方平臺企業開展合作。二是通過信用監管引導企業自律。三是在信用監管的基礎上對企業進行分類管理。

7.強化支撐,探索“制度 科技”的監管模式,提升監管效率。事中事后監管既需要完善的法律、法規制度保障,同時更要瞄準新興科技的發展,用新技術破解監管瓶頸,提升監管的效率。一是進一步推進監管的制度化、法治化。二是運用大數據、云計算、物聯網、區塊鏈等新技術提升監管的精準化、智慧化水平。

8.機構整合,探索建立“虛擬大部門制”,提升政府監管效能。互聯網技術的發展和廣泛應用,為政府部門開展協同監管創造了條件,運用互聯網思維,實行“虛擬大部門制”,在綜合監管平臺上實現跨部門的監管人員、信息、流程等方面的互通、互動、互聯、共享和綜合執法,使機構整合模式更加靈活多樣。一是推動打破部門間、各類平臺間“信息分割”。二是強化部門間的在線協同監管。



事中事后監管是“放管服”改革的重要內容,也是政府職能轉變的關鍵抓手。上海自貿試驗區建設以及“證照分離”改革試點為率先探索事中事后監管提供了條件。當前,上海加強事中事后監管已經從建立框架發展到通過機制創新、方法創新、路徑創新的全面落地實施階段,必須進一步明確發展方向,聚焦突破重點,在事中事后監管創新方面繼續走在全國前列。

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